CFA expone ante el Congreso sobre proyecto de reforma al mercado de capitales: dice que, si bien su efecto sobre el balance fiscal es “acotado”, se identifican riesgos que recomienda mitigar

El Consejo Fiscal Autónomo (CFA), representado por su presidenta, Paula Benavides; su vicepresidente, Sebastián Izquierdo; y su gerente de Estudios, Mario Arend, presentó hoy ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputadas y Diputados su análisis fiscal preliminar sobre el Proyecto de Ley de Reforma al Mercado de Capitales y Financiamiento de la Casa Propia.

Primero, el CFA explicó a los parlamentarios que este análisis preliminar se centró en los efectos y riesgos del proyecto para las finanzas públicas, sin pronunciarse sobre el mérito de la política habitacional o de mercado de capitales que contempla la iniciativa. En particular, el análisis consideró: el efecto sobre el balance fiscal, asociado a la bonificación al Ahorro Voluntario para la Vivienda (AVV), al aumento de la bonificación del Ahorro Previsional Voluntario (APV) del régimen A y a las medidas tributarias; la capitalización del Fondo Nacional para la Vivienda (Fonavi) por hasta US$2.000 millones, correspondiente a los requerimientos de capital contemplados en el proyecto; y las garantías estatales sobre las obligaciones de sus fondos, que corresponden a pasivos contingentes.

Luego, el CFA hizo un repaso de los antecedentes del proyecto, señalando que la iniciativa propone diversas medidas orientadas a fomentar la inclusión y protección financiera y el ahorro de los hogares, las que, desde un punto de vista fiscal, se pueden agrupar en tres bloques: 1) el AVV y el aumento en la bonificación del APV-A (que tienen un efecto en el gasto fiscal); 2) medidas tributarias y regulatorias (que tienen un efecto en los ingresos fiscales), y 3) el Fonavi (que tiene un efecto bajo la línea, es decir, afecta los activos y pasivos del Estado, pero no el resultado fiscal) y compromete garantía estatal.

Análisis y recomendaciones

El Consejo sostuvo, en términos generales, que el efecto del proyecto sobre el balance fiscal es acotado como proporción del PIB, según se desprende del mismo Informe Financiero (IF) de la iniciativa legal. Sin embargo, advirtió que su incidencia en las finanzas públicas no se acota al balance fiscal e identificó riesgos que recomienda mitigar.

En ese sentido, el Consejo detalló, respecto del Fonavi, que su capitalización, por hasta US$2.000 millones, genera necesidades de financiamiento y que, en caso de concretarse, los eventuales pagos de garantía estatal para el cumplimiento de las obligaciones de sus fondos también incrementarían las necesidades de financiamiento.

Asimismo, el Consejo realizó un análisis en tres ámbitos:

1) Efecto fiscal del proyecto

Al respecto, el CFA sostuvo que, si bien el deterioro sobre el balance fiscal es acotado (máximo de 0,07% y 0,02% del PIB en 2030 sin y con efecto de crecimiento, respectivamente), se da en el contexto de un escenario de déficit estructural persistente y holguras fiscales negativas.

Asimismo, el Consejo señaló que con el efecto por mayor crecimiento el resultado pasa a ser positivo desde 2032. Sin embargo, advirtió que “esa mejora depende de que se materialicen los efectos sobre el crecimiento, que no tienen el mismo grado de certeza que los efectos sobre gastos e ingresos”.

2) Financiamiento del proyecto

Sobre este punto, el CFA aseguró que el IF cuantifica la capitalización del Fonavi, equivalente a 0,49% del PIB entre 2027 y 2029, pero no indica cómo se financiará. “Al tratarse de una operación bajo la línea, no afecta el balance fiscal, pero genera requerimientos de financiamiento que pueden traducirse en mayor deuda o menores activos financieros del Fisco, aumentando la probabilidad de superar el nivel prudente de deuda”, alertó. 

Además, el Consejo señaló que “el mayor gasto del primer año se financia con cargo a los presupuestos vigentes y, en lo que faltare, con reasignaciones del Tesoro Público”, agregando que, para los años siguientes, el gasto se financiará con los recursos de las respectivas leyes de Presupuestos. De esta forma, el Consejo aseguró que “no se identifica una fuente adicional de recursos”.

También sostuvo que el financiamiento en el horizonte de la programación financiera dependerá de los recursos disponibles en cada Ley de Presupuestos. En esa línea, el CFA advirtió que “con holguras negativas y un proyecto deficitario en ese horizonte, los compromisos del proyecto de ley deberán competir con otras prioridades de gasto”.

3) Fonavi: exposición patrimonial y pasivos contingentes

En términos de magnitud, el CFA destacó que el diseño del Fonavi permite que cada fondo contraiga pasivos por hasta diez veces su patrimonio (aporte fiscal inicial por hasta US$2.000 millones, equivalente a 0,49% del PIB).

En relación con la robustez de la gobernanza del Fonavi, administrado por el Banco del Estado, el Consejo señaló que reflexionar sobre su diseño será relevante para las implicancias fiscales. Y respecto de su clasificación estadística y operación, aseguró que el Fonavi podría mantenerse fuera del Gobierno Central si opera bajo condiciones de mercado y no entrega subsidios de manera permanente. “Esa clasificación no puede determinarse solo a partir del articulado, porque dependerá de cómo funcionen efectivamente los fondos”, detalló.

Finalmente, el Consejo presentó cinco recomendaciones para mitigar los riesgos identificados. Entre ellas, respecto de la incertidumbre en el efecto en recaudación por crecimiento indicó que se pueden contemplar medidas compensatorias para absorber un porcentaje de la varianza de las estimaciones.

Asimismo, sugirió adoptar un enfoque precautorio sobre la evaluación del financiamiento, ya que, en un escenario de déficit estructural persistente, los efectos fiscales -aunque sean de magnitud acotada exigen que se expliciten las fuentes de financiamiento, tanto sobre como bajo la línea.

También el CFA recomendó evaluar el establecimiento de un techo a la exposición total por garantía estatal; establecer un reporte económico-financiero de seguimiento del Fonavi y sus fondos, que sea periódico e independiente; y evaluar fortalecimientos a la gobernanza del Fonavi para resguardar su adecuado funcionamiento y disminuir riesgos fiscales.